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第五编 现代史 第二十章 国民政府的政治

政治制度,是没有绝对的好坏的,要视乎其运用之如何。民国肇建,本系仿效欧、美成例,行三权分立之制:以国会司立法,并监督政府;以大理院以下的法院掌司法;以国务院掌行政的。因国民未能行使政权,遂至为野心家所利用。纪纲不立,政争时起。国事紊乱,外患迭乘,中山先生鉴于革命之尚未成功,乃有以国民造党,以党建国,以党治国,然后还付之于国民之议。

中山先生的革命方略,是分军政、训政、宪政三时期的。军政时期,由党取得政权。训政时期,代国民行使。经过此时期后,将政权还付国民,则入于宪政时期。在训政时期中,代人民行使政权的是国民党;行使治权的,则是国民政府。政纲和政策,发动于国民党,由国民政府执行之。二者之间,则以政治会议为连锁。

国民党的组织,以全国代表大会,为最高机关。在闭会期间,则其权力属于中央执行委员会,而以中央监察委员会监察之。注995次于全国的,为省和特别市,未改省而与省相等的区域,及海北总支部。再次则县及重要市镇和国外支部。更次则区与区分部及国外分部。都以其代表或全体大会为最高机关。平时则权力属于执行委员会,而以监察委员监察之。亦与中央党部同。党部不直接干预政治,然对于同级政府的施政方针或政治有疑义时,得请其改正、解释,或呈请上级执行委员会,转请其上级政府办理。所以党的监督权,是兼及于行政的。

国民政府初成立时,设委员若干人,推一人为主席,若干人为常务委员。其下分设各部。十七年,十月,公布《组织法》。行政、立法、司法、考试、监察五院,次第成立。各部均属行政院。注996司法则改前此的四级三审制为三级。注997二十一年,五月,国民会议开会,制定训政时期的约法。其后又经中央执行委员修正。注998于是国民政府的组织,亦随而变更。设主席一人,委员二十四至三十六人。各院皆设院长及副院长,均由中央执行委员会选任。主席不负实际政治责任。五权由各院分别行使。惟遇院与院间不能解决的事务,则由主席团解决之。主席并对外代表中华民国。此外直属于国民政府的,还有军事委员会、训练总监部、参谋本部、军事参议院、全国经济委员会、建设委员会等。

地方制度,民国以来,还是沿袭前代的省制的。但废去府直隶州厅,而成为初级制。民国初元,各省的军民长官,称为都督和民政长。三年,改称将军、巡按使。六年,又改称督军、省长。统辖几省军事的,又有巡阅使、经略使等名目。裁兵议起,则督军改称督理或督办军务善后事宜。省与县之间,又曾设立道尹。国民政府所颁布的《省政府组织法》,亦取委员制。以一人为主席。其下分设民政、财政、教育、建设、实业各厅,厅长即就委员中任命。首都及人口百万以上,或政治经济有特殊情形的为特别市,与省同属行政院。注999其人口在三十万以上,或在二十万以上,而营业、土地等税占全收入之半数以上的,则为普通市,不属县而直隶于省。市设市长,县设县长,其下都分设各局,以理庶政。未能设县的地方,则立设治局,置局长。其交通便利,或向来自治较有成绩之地,则设县政建设实验区。其区域或一县或合数县不定。得设立区公署。不设道尹,惟近年苏、皖、赣、鄂等省,设立行政督察专员。

县在建国大纲中,本定为自治单位,其下分为若干区。区之下为乡镇。镇之下为闾,闾之下为邻。邻五家。闾五邻。乡指村庄,镇指街市,大约在百户以上,注1000而不得超过千户。全县分十区至五十区。区及乡镇,各设公所。区长、乡长、镇长,本应由人民选举;但在未实行前,区长得由民政厅就考试合格人员中委任;乡、镇长由人民加倍选出,由县长择任。闾、邻长则都由民选。市以二十闾为坊,十坊为区,亦有区长、坊长,闾、邻长及区坊公所。区、坊、乡、镇,亦各有监察委员。到一县的区长都由民选时,即得成立县参议会。

以上所说,都系训政时期的办法。国民政府的政治,是以人民自治为目的的。所以到一县自治完成之后,其人民即得行使选举、罢免、创制、复决四权,县长由人民选举,并得选出国民代表一人,组织代表会,参与中央政事。一省的县都完成自治时,即为宪政开始。省长亦由人民选举。全国有过半数省份,达到宪政开始时期,则开国民大会,决定宪法颁布。宪法颁布之后,中央统治权归国民大会行使,——即国民大会,对中央政府官吏,有选举、罢免之权;对中央法律,有创制复决之权——是为宪政告成。全国国民,即依宪法行大选举。国民政府,于选择完毕后三个月解职,授权于民选的政府,是为建国的大功告成。

以上所说,为国民政府施政的纲领。至于目前的政务,则最要的,自然要推军财两端。民国的军制,本以师为单位,合若干师,则称军。国民政府北伐时,曾合所有的军队,编为四集团军。十八年的编遣会议,全国定设六十五师。但其后编遣迄未能就绪。兵制之坏,由于召募乌合。所以军人程度不一,而散遣之后,亦往往无家可归。二十年,六月,国民政府颁布《兵役法》。常备兵役,分为现役、续役、正役三种。民年二十至二十五,得为现役兵,期限三年,退为正役兵六年。再退则为续役,至年四十岁止。其年自十八至四十五,不服常备兵役的,则服国民兵役。平时受规定的军事教育。战时由国民政府以命令征集。海军,当民国初年,曾按江防、海防,分为第一第二队舰。护法战起分裂。十八年编遣会议,议决海军重行编制,乃复归于统一。空军起于民国以来,北京政府即设立航空署。国民政府,亦经设立,直隶于军政部。我国陆军,苦于兵多而不能战;海、空军则为力甚微,殊不足以御外侮,这是我国民不可不亟思努力的。

财政本苦竭蹶,而自帝制运动以后,中央威权失坠,各省多不解款,遂致专恃借债,以资弥补。欧战以前,所举最大的债,为善后大借款,已见第五章。欧战期间,各国无暇顾及东方,则专借日债。自九年以后,并日债亦不能借,则专借内债。国民政府,将中央和地方的税款划清。中央重要的收入,为关税、盐税、统税、注1001烟酒税、印花税、矿税等。田赋划归地方,和契税、营业税等,同为地方重要收入。病商的厘金,已于二十年裁撤。二十三年,又开财政会议。限制田赋的附捐。并通令各省,裁撤苛捐杂税。预算亦在厉行。但在目前,收支还未能适合,时时靠内债以资补苴(jū),其为数亦颇巨。

【注释】

注995 中央执行委员会,每半年至少应开大会一次。平时则互选常务委员若干人,以执行职务。

注996 现设内政、外交、军政、海军、财政、实业、教育、交通、铁道、司法行政十部;蒙藏、侨务、禁烟、劳工四委员会。

注997 四级,谓初级、地方、高等审判厅及大理院。三审,谓同一案件,只能经过三级法院审判。如初审在第一级,则上诉终于第三级。现制则分地方法院、高等法院、最高法院三级,较为名实相符。

注998 第三届第五次、第四届第一次全体大会。

注999 但系省政府所在地者,仍属于省。

注1000 不满百户的,可以互相联合。

注1001 卷烟、麦粉、棉纱、火柴、水泥、薰烟、啤酒、洋酒各项,即货物税的改变。